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随着耕地保护压力的增大、建设用地日益趋紧，在我国沿海许多地区掀起了“向大海要地”热潮。据有关部门统计，近五年来，平均每年建设用围填海面积达120平方公里至150平方公里，沿海各省市的“十一五”规划中，均有围海填海的计划。
曹妃甸就是这样一个样本，背靠1000多平方公里的滩涂、荒地，不需拆迁，不需占用一分耕地，即可为临港产业和城市发展提供建设用地。随着海洋变为陆地，随着一个个建设奇迹的诞生，由于对“海变地”后两证换发是否缴费和如何缴费等问题缺乏明确规定，“海变地”后土地利用总体规划与海洋功能区划的衔接，法律法规也没有作出明确的规定，因此“海变地”后土地管理领域面临难题日益凸显。
目前，曹妃甸采用的是用同等条件的土地市场价，减去企业填海造地成本和已缴纳的海域使用金，补缴差额作为出让金后，再发土地使用证的办法。截至目前，曹妃甸工业区内没有一家企业完成换证工作。经过几年实践，唐山市国土部门在“海变地”后的管理和利用上达成共识：无论哪种开发模式，都应该依法取得土地使用权，用地手续必须按《土地管理法》的要求办理。
有人说：曹妃甸，是现今中国最大的一片工地。
有人说：如果曹妃甸是一只股票，那么它一直都是涨停板。
几年前，这里还是渤海湾一个不为人所知的沙岛，涨潮时面积不足4平方公里。如今的曹妃甸，已经成为面积达100多平方公里，投资额达2000多亿的全国最大的在建工业园区。2009年上半年，曹妃甸完成投资328亿元，实现财政收入16亿元；其中仅工业区今年上半年完成投资220亿元，实现财政收入7亿元。今年，全区新区预计完成投资1000亿元，其中工业区预计完成650亿元，是前6年的总和。
海，没有地值钱
如今提起的曹妃甸新区，是由曹妃甸工业区、南堡经济开发区、曹妃甸新城和唐海县四部分组成，规划面积1943.72平方公里，陆域海岸线约80公里。
曹妃甸工业区位于新区南部，规划面积310平方公里，成立于2005年10月8日。目前已经进入产业聚集阶段，首钢京唐钢铁厂一期一步工程全线试生产，中石化千万吨级炼化一体项目已报国家发改委审批，中石油渤海湾生产支持基地、华电集团临港重工装备制造基地等一批重大产业项目陆续开工建设。
在曹妃甸最北端的工业区发展规划展示中心大厅外，屹立着一块“起点石”。尽管受季节和首届曹妃甸论坛召开的影响，一些项目施工放缓，但是站在“起点石”前，两个人面对面谈话，说不上几句话，声音就会淹没在来来往往的各色装载车辆的轰鸣声中。河北省唐山市国土资源局的一位工作人员告诉记者，这条路于2003年开始修建，随着2006年首钢的搬迁和众多企业的进驻，这条路修好了坏，坏了再修，已经翻修了很多次，因为过往的全是运载砂、石、水泥等建筑材料的大型装载汽车。
这是一块名副其实的起点石，也被当地人称为“零公里”，位于北环路和青林公路的交接处。北环路正是以前的海岸线，这条路以北，原是南堡盐场的盐田，如今已经转为工业用地。这条路以南，原来是茫茫大海，如今已成为填海造地形成的近100平方公里的工业区。
用海比用地便宜，显然是吸引众多企业来此投资的一个极具诱惑的优势。据唐山市国土资源局海域处副处长杨波介绍，落户在这片工业区的企业，按照《海域使用管理法》的规定，当初在取得海域使用权时，缴纳的海域使用金大概是每亩3万元，即便加上填海造地的其他成本，与使用同等条件的土地相比，无疑在价格上明显低廉。
目前，工业区的开发建设已经进入大规模产业聚集、逐步产生效益的关键时期。随着落户在此的首钢、中石化、中石油、华润电厂等多家企业投入生产，一个问题接踵而至，无法回避。
按照《海域使用管理法》第32条的规定，“填海项目竣工后形成的土地，属于国家所有。海域使用权人应当自填海项目竣工之日起三个月内，凭海域使用权证书，向县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，换发国有土地使用权证书，确认土地使用权。”
但是，据记者了解，目前，“海变地”换证工作的进展并不顺利，无论是正在进行填海造地的企业，还是已经竣工投产的企业，手中持有的仍是《海域使用证》。
换证之难
事实上，一部分企业已经向唐山市国土资源局提出将《海域使用证》换为《土地使用证》的申请。
他们之所以提出申请，主要的原因就是，海域使用权与土地使用权相比，虽然同为《物权法》所保护的用益物权，但海域使用权在抵押融资时，往往得不到与土地使用权同等的待遇。
目前，在沿海地区很多地方，海域使用权抵押仍面临诸多政策瓶颈。这表现为：首先，在一些地方，多数金融机构对海域使用权的用益物权性质的认识程度还普遍较低，只认土地证，不认海域证，用海域使用权证书贷不出款来。
比如，山东省目前沿海各县（市）开展海域使用权抵押贷款的主要金融机构是农村信用合作社，这家金融机构2008年海域使用权抵押贷款的数额约占全省海域权抵押贷款额总量的65%，占海域使用权抵押贷款宗数的95.7%。国有四大商业银行在海域使用权抵押贷款业务中的比例非常小。
其次，国家法律、法规虽然规定了海域使用权可以抵押，但缺乏相关的具有可操作性的抵押登记规范性文件。由于没有建立海域使用权抵押贷款价值评估制度，抵押贷款标准和数额主要依靠协商一致，不利于保护抵押人和抵押权人的合法权益。
据介绍，在唐山市，海域使用证在一些金额机构可以抵押贷款融资，但贷款额度比土地使用权抵押贷款额度明显偏低。
既然法律有规定，企业也提出换证申请，为何这项工作至今仍没有实质性进展？
尽管《海域管理法》对海域使用证换发土地使用证作出了规定，但仅仅是原则性的规定，而对两证具体如何换发，“海变地”后是否缴费和怎么缴等关键细节和问题缺乏明确具体的规定，而国家层面的其他法律法规对此也是一片空白。
实际上，在广东、天津、辽宁等沿海地区，目前在实际操作中，对于两证换发主要有三种思路和做法：
第一种，填海造地竣工后，收回海域使用权，再重新招拍挂出让。
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